中国土地征收程序的现状、问题与完善建议：确保公共利益与社会稳定

东莞企石律师获悉

土地在我国具有特殊而重要的地位。它不仅是重要的生产资料和财产，也是民生基础和重要的环境资源要素。征地意味着所有权的转移，必然影响集体和个人的利益，必须严格按照征地法定程序进行。如果没有科学合理的征地程序来保障，就很难平衡各方利益，很容易引起农民的不满，甚至危害社会稳定。因此，建立科学、完整的征地程序迫在眉睫。我国现行征地程序为保障国家建设发挥了积极作用。但随着工业化、城镇化的发展，其弊端日益凸显，亟待解决。

1、征地程序中存在的问题

（一）相关法律对“公共利益需要”缺乏明确界定。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定征收土地”。 《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征收农民集体所有的土地。” 。这些规定都强调征收的前提是“社会公共利益的需要”。也就是说，集体土地不能仅仅为了一个或者多个经济组织或者个人的利益而被征用。但现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地属于“公共利益”所需，哪些项目不需要“公共利益”用地。实施城市规划批量征地后，具体建设项目的随意性很大。县（市）人民政府按照规定划拨或者划拨给申请使用的人。这里的“公共利益需求”的规模很难把握。

（二）征地补偿问题。征地是政府强制征用集体土地所有权的一种方式。这种所有权转让是收费的。在这个过程中，土地权流转不是市场行为，而是行政行为。为了国家建设，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时，农民集体所有制表现为不完全所有制，农民的收入权被削弱。我国《土地管理法》明确规定了征地补偿标准。这一补偿标准虽然在原有基础上有所提高，但仍然存在一定的不足。难以正确反映地块区位差异、各地经济发展水平差异等，难以维持农民现有生活水平，导致农民对征地不满；政府低价收购土地所有权、高价出售土地使用权的行为，也很难被农民接受。

（三）土地征收权行使问题。从世界各国征地权的行使来看，大部分都是为了公共利益。在一些经济发达国家，政府更多地通过与业主合作或谈判的方式获得土地，并以先购买土地为主，征收为辅。只有在征用土地出现困难时才实施征地。在我国，任何不属于集体经济组织的用地单位和个人需要使用土地的，必须向政府请求使用土地征用权来满足其用地需要。我国实行土地补偿制度以来，各级地方政府为了增加财政收入，都愿意行使土地征用权。有些地方常通过设立开发区、科技园区等方式向投资单位提供优惠政策，土地使用费常作为优惠条件之一。虽然现行土地管理法规定征地审批权由国务院和省级人民政府行使，但地方各级政府仍有一定的权力。加之监管机制不完善，征地申报过程中出现了一些舞弊行为。 。

(4)土地收入分配和管理问题。在征地过程中，土地收入是指土地所有权和使用权的收入。因此，这部分收入应在失去土地所有权和使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织和个体农民之间进行合理分配。分发。但实践中，一些县乡政府也参与补偿收益分配，导致集体经济组织和个体农民获得的补偿收益减少。据有关部门统计，补偿收入中地方政府占据了大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于弱势。集体经济组织手中的征地补偿费往往被少数村干部挪用。我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗所有者所有，从而减少了农民的收入。土地使用权。变得空虚。我国的社会保障体系非常不完善，农民没有纳入社会保障。因此，虽然在征地过程中完全失去土地的农民得到了相应的安置，但这种安置方式是在计划经济背景下产生的。我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，企业的地位和用工制度都发生了巨大的变化。存在就业竞争。能者升，弱者降。即使农民通过安置获得非农职业，但由于自身素质的限制，也很难适应企业的需求。 ，往往成为下岗工人的首选。

（五）征地程序立法较为简单粗暴，具体制度设计存在不少漏洞。具体表现在：（一）征地用途合法性审查未纳入程序。征用土地的目的必须合法，征用土地必须是为了公共利益。这是国际上通行的原则，也为我国法律所接受。然而，这一原则在实施过程中却遭到严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上得不到保障，审批过程中征地用途不合法。关于专项审查，征地公告中并未对征地用途的合法性进行具体说明。其直接后果是，无论是在实践上还是在观念上，征地目的合法性的基本前提都被淡化，导致一些经营性用地采取征地方式，严重侵犯了集体土地所有权。土地所有权和权利。土地承包经营权。 （二）行政机关缺乏监督机制。在我国，行政机关既是征地的决策者，又是征地的执行者。他们处于绝对主导地位，必须严格监督，防止权力滥用。然而，我国现行的土地立法并没有规定必要的监督机制。例如，在征地范围决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面，仅规定由行政机关自主决定并具体实施。 。行政机关缺乏必要的监督，导致行政机关既充当运动员又充当裁判员，很容易侵犯集体和个人的合法权益，也会导致行政权力泛滥、损害。破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

（六）征地过程中对被征收人的保护不够。这主要表现在几个方面：（一）征地程序的透明度和公开性不够。例如，如果补偿方案由政府自行确定和批准，则难以保证征收过程的公平性，避免秘密操作，确保被征收人的利益得到公平保护。 （2）被征收人在征地过程中缺乏表达意见的机会。在整个征地过程中，被征收人处于相对被动的境地。 《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，由有关地方人民政府予以公告，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。不过，既然征地补偿方案已经确定，那么征地的影响必然是微乎其微的。笔者认为，影响是微乎其微的。此外，被征地人也没有机会对征地目的和范围表达意见。 （三）对被征地人的救助措施规定不够。根据土地管理法及其实施条例的规定，被征用土地对征用土地范围、补偿标准等有争议的，由县级以上地方人民政府协调；有争议的，由县级以上地方人民政府协调处理。协调不成的，由批准征地的人民政府作出裁决。没有规定向司法机关寻求救济的权利，这种救济措施还远远不够。现行立法对征地纠纷发生时的行政和司法救济措施缺乏明确、全面的规定。

2. 对策

针对目前我国征地程序存在的问题，建议国家有关部门尽快采取立法措施，并结合本国实际，重点改革完善其具体规定和内容，建立更加详细、可操作、严格、彻底、科学、合理的土地征用程序，使之更加符合市场经济的要求。

（一）严格限制公益性用地范围，只有为了公共利益的需要才能行使征地权。我国宪法和土地管理法均明确规定“国家为了公共利益的需要，可以征用农民集体所有的土地。”根据国外经验和我国实际，我们认为应严格尊重“公共利益”。限于以下几类：（1）军事用地；（2）国家机关、公益事业、研究单位使用的土地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等； 4) 公共土地设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、粮库等；（6）公益事业用地，如学校、 （七）水库、防护林等水利环境保护用地； （八）在合理界定“公共”的前提下的其他公共利益用地。利益土地”，有必要确保土地征收权只能因公共利益的需要而行使。其他非公益性用地不能通过征用农用地来解决，而应主要依靠盘活城镇土地存量市场和开放农村集体非农建设用地市场。

（二）以农用地市场价格作为确定土地征收费的基本依据。现行《土地管理法》虽然提高了土地产值补偿倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况。耕地年产量不能反映土地所在位置、区域经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一块土地产量差异的真实价值。不同投资水平下的土地。目前，世界上大多数经济发达国家或地区都采用土地市场价格作为征地补偿的依据。计划经济时代，土地没有价格，征地补偿是按照其年产值计算的。但在市场经济条件下，继续这样做不利于保护农村集体经济组织和农民的利益。为了切实保护农民利益，建立完善的我国土地市场，征地补偿必须以土地市场和相关补贴为基础。土地市场价格是指在现行土地利用条件和权属形式下，某一块土地在公开市场上无限期正常的市场价格。在我国当前农村，集体土地具有多重功能企石律师，即服务农业生产的生产资料功能和保障农民生存的社会保障和发展功能。农地所有权的市场价格必须体现这三个功能。相关补贴是指因征地而产生的搬迁成本、新就业岗位的前期成本以及一些未折旧的农地投资。对于农村建设用地（如宅基地），还包括建筑物补偿。

（三）合理分配征地补偿收入、明确产权是实现征地补偿费用合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属于集体所有，农民享有集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记和颁发相应的土地权利证书得到合法有效的确认和保护。集体土地权利主体的权利和义务应当在权利证书中明确规定。通过土地利用现状调查或地籍调查，查明各权利主体的边界、面积、位置等基本信息，以便权利的行使符合具体情况。财产，从而防止权利受到他人侵犯，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地不仅是农民的生产资料，更是保障手段。土地征用是集体土地所有权和使用权的永久流转。农民将永久失去土地经营权，失去可靠的生计来源和保障。因此，土地补偿应考虑到这一特殊性，使补偿收入更加偏向于失地农民，引导他们合理利用这部分收入用于再就业和提高生活水平。农村集体经济组织收入的份额应当用于集体经济组织内部的生产建设，如建设农田水利建设、购置农机具、帮助农民引进先进农业科学技术、更新品种、增加收入等。农业产量。同时也可用于乡镇企业建设。建设为失地农民提供更多就业机会。总之，土地补偿收入必须合理分配和使用，才能真正体现农民的利益。只有这样，产权工作的经济效益才能真正体现出来。

（四）事实认定。该阶段由申请和审批两个环节组成。首先，土地使用者应当向政府有关部门提出征地申请。申请人应当详细说明征地目的、条件、补偿等情况，并召开征地条件听证会和补偿安置听证会，征求被申请人的意见。双方经过充分协商达成协议。行政主体应当督促双方达成协议。不能达成协议的，由行政主体作出裁决。这样，农村集体经济组织和个体农民就能充分参与土地征用过程，从而保护了自己的合法权益。据此，政府相关部门将对土地使用者提交的申请文件及相关法律规定进行审查，重点关注用途合法性，并对是否符合公共利益进行专项审查。一旦一致，就可以结合其他因素做出是否批准的决定。土地征用决定。征收土地申请批准后，必须予以公告，并通知被征收人。这个环节对于保证征地过程的公开性和透明度非常重要。此外，征地审批公告对于征地过程中土地权属的确定和土地使用者、土地权利人的行为具有特殊作用。

（五）决定征地范围。政府有关部门应当公布征收土地的范围并通知被征收人东莞企石律师，并允许被征收人乃至公众提出异议。对征地范围有争议的，可以向有关政府部门提出复议或申诉。您对复议或者上诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，您也可以直接向人民法院提起诉讼。这些规定不仅有利于监督行政机关行使权力，加强对行政机关的限制，防止其滥用征收权力，而且为被征收人提供了强有力的救济渠道，切实维护了被征收人的合法权益。

（六）征地补偿。征收人和被征收人就征收土地补偿标准等问题进行协商协商。由政府和农民选出的代表组成的委员会将共同确定征地补偿方案。意见不同的，由批准征收土地的人民政府作出决定。如果对裁决不服，可以向人民法院提起诉讼，由人民法院作出裁决，以保证补偿方案的公平性。这种做法有利于减少征地中的不公平现象，让双方在相对平等的基础上进行谈判，实现各方利益的最大化和平衡。

（七）征地的实施和完成情况。当事人达成协议或者法院裁定维持征收决定的，可以确定具体征收事项。首先，土地使用者需要按照补偿方案缴纳土地征收补偿费，然后双方到土地管理部门登记，土地使用者需要获得被征收土地的所有权。这不仅有利于被征地者尽快获得合理补偿，也有利于需要土地的人尽快获得土地所有权。有利于实现双方利益，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在征地全过程中，必须注重被征地人对征地过程的参与，让他们参与征地目的、征地范围、征地补偿和安置，征收补偿费、安置补助费的使用和管理。有充分的机会表达意见，并采取充分措施维护自己的合法权益。同时，还必须制定科学合理的救济措施，确保被征收人发生纠纷时，能够通过多种救济渠道有效维护自身合法权益。允许被征收人采取复议、上诉、诉讼等补救措施。条件成熟时，还可以设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持征地过程中争议的仲裁，更好地维护被征地人的权利。合法利益。

此外，还必须采取其他相关措施，确保通行顺利。首先，城市土地储备制度建立后，政府可以真正实现对城市土地一级市场的垄断。城市公益性用地可以通过征用农用地来解决，其他非公益性用地主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上“认领”。解决征地问题，将通过“回收、征用、置换、整理”的方式解决。这就找到了减少非公益性用地征地范围的途径，不仅盘活了城市土地存量市场，也非常有利于耕地保护。其次，缩小征地范围，实行有价补偿，将为土地市场的正常运行提供基本前提。非公益性项目用地将由市场结算，这就需要建立集体土地产权市场，特别是农村集体建设用地使用权市场的建立和开放。但必须符合土地利用总体规划和土地利用管制，在运行中充分发挥市场机制的作用。三是加快我国农地定级计价步伐，推动农地市场快速发展和逐步成熟，为我国征地程序改革贡献力量。第四，尽快颁布征地法律，尽快建立法律机制和经济机制衔接的征地程序。

参考：

1.《房地产法》付其林着，法制出版社。 2002年

2.《城市房地产开发用地法律制度研究》付其林着，法律出版社。 2000年

3.《房地产管理法新解释及配套规定》梁树文、马建华、张卫国主编，人民法院出版社。

4.《土地管理法新解释及配套规定》梁书文、黄赤东主编，人民法院出版社。

5、《土地管理法新释与实例》付强主编，同心出版社。

6.温世阳等主编的《房地产法教程》，武汉大学出版社。 1996年

7、李强撰写的《中国征地法律制度研究》发表于《中国民商法网》。

8、梁亚荣、李雪岩的《宪法修改和完善征地制度》发表于《实事求是》2004年第6期。

9、费安岭撰写的《不动产征收私法思考》发表于《政法论坛》2003年2月第21卷第1期。

10.《国土资源管理》国土资源部人事教育司编，中国大地出版社。 2006年

11.《新土地法教程》刘光远、王志斌主编，北京大学出版社。 2002年

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